Arbeitnehmerfreizügigkeit in der Europäischen Union
Grundlagen, Entwicklungen und Auswirkungen in Deutschland
Mit dem 1. Mai 2011 hat Deutschland als einer der letzten EU-Staaten seinen Arbeitsmarkt für Arbeitnehmer aus Mittel- und Osteuropa geöffnet. Dieser Schritt wird Deutschland verändern. In der Öffentlichkeit sind schon jetzt geteilte Reaktionen zu vernehmen: Während Vertreter der Wirtschaft die Öffnung weitgehend positiv sehen und von der Notwendigkeit von Zuwanderung sprechen, sind die Vorbehalte bei der deutschen Bevölkerung groß. Das Netzwerk Europäische Bewegung möchte sich in die Debatte einbringen, verschiedene Meinungen darstellen und Hintergründe erläutern, um Vorurteile und Ängste gegenüber der Arbeitnehmerfreizügigkeit auszuräumen.
Rechtlicher Rahmen
Die Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der EU gehört zu den vier Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes, womit sie Kernbestandteil des für alle 27 Mitgliedstaaten verbindlich geltenden Gemeinschaftsrechtes ist. Die Freizügigkeit ist eines der Grundrechte der EU-Bürger und besteht darin, dass sich jeder Angehörige eines EU-Staates in einem anderen Mitgliedstaat zur Arbeitsaufnahme- und Ausübung niederlassen darf. Damit sollen Ungleichbehandlungen aufgrund der nationalen Herkunft entgegengetreten werden.
Die rechtlichen Grundlagen der Arbeitnehmerfreizügigkeit finden sich in Titel IV, Artikel 45 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der seine letzte Änderung mit dem Vertrag von Lissabon vom 09.05.2008 erhielt. Ebenso garantiert die Charta der Grundrechte der Europäischen Union die Freizügigkeit als Grundrecht aller Unionsbürger (Artikel 15, Absatz 2).
Dennoch sind diese universellen Rechte Einschränkungen unterworfen und gelten noch nicht im gleichen Maße für alle Unionsbürger. Aktuell sind die Staatsangehörigen von zehn mittel- und osteuropäischen Ländern (Polen, die Tschechische Republik, Ungarn, Slowenien, die Slowakei, Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien und Rumänien) davon betroffen. Dies wird sich allerdings am 01. Mai 2011 für alle dieser Staaten, bis auf Rumänien und Bulgarien, ändern. Für Angehörige dieser beiden Staaten, die 2007 der EU beitraten, gelten die Beschränkungen noch bis Ende 2013. (siehe auch Merkblatt der IHK zu Neubrandenburg: Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU – Neuregelung ab 1. Mai 2011)
Hintergrund
Das Thema der Arbeitnehmerfreizügigkeit erhielt erstmals 2004 große Aufmerksamkeit in der europäischen Öffentlichkeit und Politik. Vor dem EU-Beitritt von zehn mittel- und osteuropäischen Ländern am 1. Mai 2004 hatten einige "alte" EU-Mitgliedstaaten, besonders Deutschland und Österreich, große Bedenken. Man befürchtete, dass eine große Anzahl von meist billigen Arbeitnehmern ihre Arbeitsmärkte "fluten" würden, sollte die uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit für die neuen Mitgliedstaaten ab deren EU-Beitritt gelten.
Letztendlich entschieden sich zwölf der damalig 15 EU-Mitgliedstaaten, den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten für Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedsstaaten zumindest teilweise zu beschränken. Nur Großbritannien, Irland und Schweden schlossen sich dieser Vorgehensweise nicht an. Für die restlichen zwölf Staaten galten die sogenannten 2-3-2 Jahresformeln. Das bedeutete, dass die Mitgliedstaaten, die 2004 die Übergangsregelungen in Anspruch nahmen, zwei Jahre später der EU-Kommission mitteilen mussten, ob sie diese weiterhin für nötig hielten. So konnte die Beschränkung weitere drei Jahre aufrechterhalten werden und im Falle einer schwerwiegenden Störung des Arbeitsmarktes im Anschluss daran noch einmal um zwei weitere Jahre, d. h. bis Mai 2011 verlängert werden. Nachdem 2006 Finnland, Spanien, Portugal sowie Griechenland ihre Arbeitsmärkte öffneten, in deren Folge sich andere Länder anschlossen, hielten nur Deutschland und Österreich die Beschränkungen bis zum Ende der letzmöglichen Sperrfrist aufrecht.
Das attraktivste Auswanderungsland für Arbeitssuchende aus den neuen EU-Mitgliedstaaten nach der Erweiterung war eindeutig Großbritannien. Die Gründe hierfür sind vielfältig: die niedrige Sprachbarriere, die Größe des Arbeitsmarktes sowie die allgemeine Wirtschaftskraft. Vor allem polnische Staatsbürger nahmen die Möglichkeit wahr und wanderten in großer Zahl auf die Insel ab. Die britischen Behörden stellten von Mai 2004 bis Juni 2007 rund 656.000 Arbeitsgenehmigungen für Arbeitnehmer aus den neuen EU-Mitgliedstaaten aus, darunter aber auch für diejenigen, die sich bereits länger im Land aufhielten und nun ihren Arbeitsaufenthalt legitimieren wollten. Die Zuwanderer fanden vor allem in den Branchen: Administration, Hotel- und Gaststättengewerbe, Landwirtschaft, Gesundheitswesen, Logistik, Transport und Baugewerbe eine Beschäftigung. Besetzt wurden vor allem Stellen mit geringem Qualifikationsniveau, für die keine einheimischen Arbeitskräfte zu rekrutieren waren. Deshalb beeinflusste der Zuzug die Beschäftigungsquote von Inländern nicht negativ. Das durchschnittliche Qualifikationsniveau der Zuwanderer kann als mittelqualifiziert bezeichnet werden (mehr Informationen siehe: EU-Osterweiterung und Arbeitnehmerfreizügigkeit: Erfahrungen aus Großbritannien und Implikationen für Deutschland von Carsten Pohl). Auch wurden keine negativen Folgen für das Lohnniveau in Großbritannien festgestellt (siehe Focus Migration: Die EU-Osterweiterung und die Arbeitnehmerfreizügigkeit: Sind längere Zugangsbeschränkungen sinnvoll für
Deutschland?). Eine Untersuchung der EU-Kommission hat 2006 gezeigt, dass die sich Öffnung der Arbeitsmärkte gerade in den Ländern, die auf eine Beschränkung verzichtet hatten (Schweden, Irland und Großbritannien) allgemein positiv auf das nationale Wirtschaftswachstum ausgewirkt hat (Bericht siehe hier). So bezifferte die britische Regierung den wirtschaftlichen Nettogewinn der Arbeitsmarktöffnung auf circa 500 Millionen Pfund für den Zeitraum Mai 2004 bis April 2005 (siehe Focus Migration: Die EU-Osterweiterung und die Arbeitnehmerfreizügigkeit: Sind längere Zugangsbeschränkungen sinnvoll für Deutschland?).
Was ändert sich ab 1. Mai 2011 in Deutschland?
Ab dem 1. Mai 2011 können alle Staatsangehörige der 2004 beigetretenen EU-Mitgliedstaaten ohne Einschränkungen eine Beschäftigung in Deutschland suchen. Dazu dürfen sie sich bis zu drei Monate im Land aufhalten. Finden sie eine Tätigkeit oder können sie ihren Aufenthalt durch Privatvermögen bestreiten, dürfen sie bleiben. Bei der Besetzung von Arbeitsstellen sind alle EU-Bürger (außer rumänische und bulgarische Staatsangehörige) gleichgestellt. Für sie gelten die deutsche Sozialversicherung sowie das deutsche Arbeitsrecht.
Künftig haben deutsche Leiharbeitsfirmen die Möglichkeit, Arbeitnehmer aus allen EU-Staaten anzuwerben. Im Gegenzug können auch mittel- und osteuropäische Zeitarbeitsfirmen ihre Beschäftigten nach Deutschland schicken.
Werkvertragsarbeitnehmer, Saisonarbeitnehmer und Grenzgänger (Menschen, die in im Grenzbereich leben und auf der anderen Seite der Grenze arbeiten) benötigen eine offizielle Arbeitserlaubnis, die ebenso für Aus- und Weiterbildung erteilt werden kann. Es wird jeweils geprüft, ob die Stelle nicht mit einheimischen Arbeitskräften besetzt werden kann.
Rechte von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, die bereits vor dem Stichtag 1. Mai 2011 galten, sind weiterhin uneingeschränkt in Kraft, z.B. bei Werksvertragskontingenten, bereits gewährten Arbeitsgenehmigungen und selbständigen Tätigkeiten.
- IHK Frankfurt(Main): Arbeitnehmerfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit und EU-Osterweiterung
- Frankfurter Rundschau: Offener Arbeitsmarkt in Europa
- Ribhegge, Hermann (2007): "Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik". Springer. Berlin, Heidelberg.
- European Integration Consortium: Labour mobility within the EU in the context of enlargement and the functioning of the transitional arrangements, Country Study Germany von Timo Baas und Herbert Brücker.
Auswirkungen
Eine große Anzahl an wissenschaftlichen Studien hat sich in den letzten Jahren mit der Frage beschäftigt, welche Folgen die uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit auf den deutschen Arbeitsmarkt hat.
Diese zeigen, dass wohl davon ausgegangen werden kann, dass es nach dem Wegfall der Beschränkungen zumindest kurzfristig zu einer Erhöhung der Zahl ausländischer Arbeitnehmer in Deutschland kommen wird. Das Migrationspotenzial ist allerdings im Vergleich zu 2004 als gering einzuschätzen, was einerseits damit zu tun hat, dass viele potenzielle Arbeitsmigranten bereits in den letzten Jahren in die Staaten ohne Arbeitsmarktbeschränkungen ausgewandert sind. Andererseits verringert die wirtschaftliche Entwicklung, die beispielsweise in Polen in den vergangenen Jahren durchaus positiv war, das Migrationspotenzial. So wird in einem Bericht der IHK Regensburg, der auf die Situation in der Grenzregion von Bayern und Tschechien eingeht, davon berichtet, dass die Mobilität der Tschechen nicht sehr hoch sei und dass die „Perspektiven im eigenen Land, die starke Währung, die günstigeren Sozial- und Lebenshaltungskosten (…) wenig Anreiz für eine Beschäftigung im Nachbarland“ bieten.
Gesondert ist die Situation in Ostdeutschland zu betrachten. Dennoch werde auch dort die Zahl der Migranten nicht signifikant steigen. So habe man mit der restriktiven Einwanderungspolitik in den letzten Jahren viele Menschen verschreckt, was sich nun auch durch die Öffnung der Grenzen nicht ändern werde. Diese Menschen seien schon in andere Länder abgewandert, was dahingehend ein Verlust für Deutschland sei, da es sich bei ihnen zum Großteil um Hochqualifizierte, die auch der deutschen Wirtschaft hätten dienen können, handelte. Die Angst vor starker Zuwanderung sei angesichts der demographischen Entwicklung im Osten Deutschlands und dem verbliebenen Migrationspotenzial in Mittel- und Osteuropa überflüssig.
- IHK Regensburg: Blickpunkt Tschechien: Aus für die letzten Schlagbäume
- Einwanderung nach Ostdeutschland: Neue Chance 2011 von Alexander Kubis und Lutz Schneider, im Auftrag des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH)
- Frankfurter Rundschau: Offener Arbeitsmarkt in Europa
Deutschland könne zudem, unabhängig vom Zeitpunkt der Öffnung der Grenzen, mit einem gesamtwirtschaftlichen Gewinn rechnen. Durch freien Handel und Kapitalverkehr sei mit hohen Wohlfahrtsgewinnen, erhöhter Beschäftigung sowie einer Steigerung des Bruttoinlandsprodukts zu rechnen. Zwar könne es auch zu Lohneinbußen und beim Rückgang der Arbeitslosigkeit kommen, dennoch seien von der neuen Arbeitnehmerfreizügigkeit auch positive Effekte für den Arbeitsmarkt zu erwarten. Der Wegfall der Beschränkungen ist nach einer Studie viel eher Chance als Risiko für die deutsche Wirtschaft.
- Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) Kurzbericht: EU-Osterweiterung: Beachtliche Gewinne für die deutsche Volkswirtschaft von Timo Baas
Weiterhin befassten sich Forscher mit den Auswirkungen der Öffnung auf Beschäftigung sowie Löhne in der Bundesrepublik. Kurzfristig würden zwar sowohl Arbeitslosigkeit also auch Lohnhöhe in geringem Maße negativ beeinflusst, langfristig blieben allerdings beide konstant. Anlass zur Sorge böten allerdings die Löhne in der Zeitarbeitsbranche. Obwohl dort ein Mindestlohn beschlossen wurde, der ab dem 1. Mai 2011 gilt, bestehe die Gefahr, dass ausländische Arbeitnehmer schlechtere Arbeitsbedingungen akzeptierten, wodurch deutsche Leiharbeiter ins Hintertreffen geraten könnten. Ebenso könnte es sein, dass Unternehmen ausländische Arbeitskräfte im Rahmen von Werksverträgen anstellten, anstatt auf deutsche Leiharbeiter zurückzugreifen.
- European Integration Consortium: Labour mobility within the EU in the context of enlargement and the functioning of the transitional arrangements, Country Study Germany von Timo Baas und Herbert Brücker.
- Böcklerimpuls 5/2011: Arbeitnehmerfreizügigkeit: In der Leiharbeit steigt der Druck
Die größte Sorge in Bezug auf die Öffnung der Grenzen gilt, wie schon erwähnt, den Löhnen in der Leiharbeitsbranche. Der Grundtenor ist aber, entgegen der Situation 2004, positiv. Das Migrationspotenzial nach Deutschland ist wesentliche geringer und Sorgen um schwerwiegende Veränderungen auf dem deutschen Arbeitsmarkt sind, zumindest auf mittlere und lange Sicht, gegenstandslos.
Was erwarten die EBD-Mitgliedsorganisationen?
Die EBD hat ihre ihre 
Mitgliedsorganisationen befragt, wie sie die Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes für Arbeitssuchende aus Mittel- und Osteuropa bewerten.
Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK)
Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag vertritt die Ansicht, dass man vor dem ersten Mai keine Angst haben müsse. Er widerspricht der Meinung, dass die Öffnung zu einem enormen Zuzug von Arbeitskräften und demzufolge zu einer Verdrängung von Einheimischen sowie einer Senkung des Lohnniveaus führen werde. Es sei nicht mit einer großen Anzahl an Zuwanderungswilligen zu rechnen, da der Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt für Akademiker vor zwei Jahren erleichtert wurde. Daneben hätten sich viele potenziell Wanderungswillige bereits auf den Weg in andere Zielländer gemacht oder sich aufgrund der verbesserten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, beispielsweise in Polen, und des demographischen Wandels gegen eine Auswanderung entschieden. Zwar werde es nach der Öffnung zu einem Anstieg der Zuwanderung aus Mittel- und Osteuropa kommen, es sei aber damit zu rechnen, dass dies nur eine temporäre Entwicklung sein werde und der Andrang sehr bald wieder zurückgehen werde. Es werde ebenso wenig zu Lohnsenkungen wie zu Verdrängungen von deutschen Arbeitnehmern im großen Stil, kommen. Der DIHK ist zudem der Ansicht, dass es nicht von Vorteil wäre, das System des „Equal Pay“ (Entgeltgleichheit für alle bei einer Firma Beschäftigten) in der Zeitarbeitsbranche einzuführen. So sei oftmals aufgrund der verschiedenen Qualifikationsniveaus zwischen Stammbelegschaft und Leiharbeitern eine unterschiedliche Entlohnung gerechtfertigt. Leiharbeit sei zudem ein benötigtes Instrument, um den Arbeitsmarkt flexibel zu halten und um Menschen in Arbeit zu bringen. Der DIHK spricht sich ebenfalls gegen zu große Ängste vor einen „Ansturm günstiger Arbeitnehmer aus dem Osten“ aus und warnt davor, die Diskussion über die Arbeitnehmerfreizügigkeit auf Fragen Lohndumping, Verdrängung und der befürchteten Ausweitung der Leiharbeit zu beschränken. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit sei vielmehr eine Entwicklung, die es als Chance im Kampf gegen den drohenden Fachkräftemangel zu begreifen gelte. Deutschland müsse im Kampf um die schlausten Köpfe der Welt eine Willkommenskultur entwickeln und Arbeitsmigration offener gegenüberstehen.
Hans-Böckler-Stiftung
Die Hans-Böckler-Stiftung spricht davon, dass die Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes die Situation der Leiharbeiter verschärfen könnte. Der Verdrängungswettbewerb könne sich verschärfen und auf dem Rücken der Beschäftigten ausgetragen werden. Dies werde trotz des beschlossenen Mindestlohns in der Zeitarbeitsbranche geschehen, da es wahrscheinlich sei, dass ausländische Arbeitnehmer schlechtere Arbeitsbedingungen akzeptierten als einheimische und deswegen präferiert eingestellt würden. Ebenso bestehe die Gefahr, dass zunehmend Werksverträge abgeschlossen würden. Schon jetzt herrsche im Bereich der Leiharbeit ein immens hoher Verdrängungswettbewerb, der sich hauptsächlich über den Preis reguliere. Die Anwesenheit ausländischer Arbeitnehmer könne dieses Problem noch verstärken, allerdings eher in großen als in kleinen Betrieben. Es wird aber auch gesagt, dass die Wahrscheinlichkeit, dass sich eine sehr große Anzahl an Mittel- und Osteuropäern auf den Weg nach Deutschland mache, nicht sehr groß sei, unter anderem dadurch, da die höheren Löhne im Zielland durch die dort ebenfalls höheren Lebenshaltungskosten relativiert würden.
Deutsche Gesellschaft e.V.
Die Deutsche Gesellschaft e.V. unterstützt die Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes ab dem 1. Mai 2011 ausdrücklich. Deutschland habe viel zu lange gezögert, es dürfe nicht sein, dass es zwei Kategorien von Unionsbürgern gebe. Besonders auch als ausgewiesene Exportnation profitiere Deutschland ungemein vom "offenen" Binnenmarkt. Man müsse der Bevölkerung vermitteln, wie stark Deutschland davon profitiert, aber auch Ängste, wie Befürchtungen vor Lohndumping entkräften.
Bundesverband mittelständische Wirtschaft (BVMW)
Der Bundesverband mittelständische Wirtschaft spricht gegen eine generelle Gültigkeit der „Equal Pay“-Regelung aus. Eine solche Regelung würde Arbeit in Deutschland verteuern und den Unternehmen schaden. Es müsse für Rechtsklarheit bezüglich der Bezahlung von Zeitarbeitern gesorgt werden und sichergestellt werden, dass die Bestimmungen und Tarifverträge des Einsatzlandes gelten.
Deutscher Bauernverband
Der Deutsche Bauernverband hat keine Angst vor der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Vielmehr sei diese zu begrüßen, da damit die künstliche Verknappung von Arbeitskräften, die in den letzten Jahren geherrscht habe, beendet werde. Durch den offenen Arbeitsmarkt werde es nun einfacher Saisonarbeitskräfte zu rekrutieren.
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände - BDA
Arbeitgeberpräsident Dr. Dieter Hundt spricht davon, dass die Arbeitnehmerfreizügigkeit große Chancen für Deutschland bieten wird, besonders in Bezug auf den Fachkräftemangel in gewissen Branchen. Im Angesicht der sinkenden Arbeitslosenzahlen sei es notwendig vermehrt qualifizierte Arbeitskräfte aus dem Ausland anzuwerben. Er sprach zudem davon, dass eine Gesamtstrategie zur Fachkräftesicherung notwendig sei. Frauen, Ältere und Migranten müssten besser am Erwerbsleben beteiligt werden und das Zuwanderungsrecht den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes angepasst werden.
- Die Mitteilung finden Sie hier:
Weiterführende Informationen
Arbeitnehmerfreizügigkeit zum 1. Mai 2011 - Mehr Chancen als Risiken für Deutschland, IAB Kurzbericht 10/2011
Nick Clark, Jane Hardy: Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU. Der Fall Großbritannien, Mai 2011
Gerard Hughes: Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU. Der Fall Irland, Mai 2011
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